构筑分享经济健康有序发展的新格局——《关于促进分享经济发展的指导性意见》

分享经济利用移动互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术，使分散的社会资源通过互联网平台重新配置，形成经济发展的新形态,拉动经济增长的新动力。近年来，以网约车、共享单车、民宿短租等为代表的分享经济蓬勃兴起，展现出引领全球的创新优势，蕴含着重大机遇。《关于促进分享经济发展的指导性意见》(以下简称《意见》)的发布实施,顺应互联网与实体经济深度融合创新的发展大势,符合我国客观发展实践要求,对促进分享经济健康有序发展具有重要意义。

一、顺应大势，积极打造分享经济发展新动能

《意见》是支持与引导分享经济发展的顶层设计，通过释放制度红利，推动供给侧结构性改革，激发市场活力，促进大众创业万众创新向更广范围、更深程度发展。

(一)落实国家战略部署的重要支撑

十八大以来，党中央、国务院先后推出加快实施创新驱动发展、促进大众创业万众创新、推进“互联网+”行动、深化供给侧结构性改革等一系列国家战略。《意见》是当前我国经济新常态下落实上述战略的重要支撑。习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上提出要“发展分享经济，支持基于互联网的各类创新，提高发展质量和效益”。李克强总理在第九届夏季达沃斯论坛上指出“通过分享、协作方式搞创业创新，门槛更低，成本更小，速度更快”。可以说，分享经济已经成为互联网创业创新最为活跃的领域，也为各类企业和创业者提供了广阔的发展空间。

(二)引领分享经济大势的制度创新

发达国家陆续出台促进分享经济发展的政策举措。韩国首尔2012年提出建设分享城市计划，英国政府2014年提出打造分享经济全球中心，澳大利亚悉尼2015年将汽车使用共享列入悉尼2030规划，欧盟2016年出台了《欧洲分享经济议程》。我国发布的《意见》是全球第一份从国家层面制定的政策文件，重点从加强分类指导、创新监管模式、推进协同治理、强化发展保障等方面提供指引，是推动分享经济健康持续发展的顶层制度安排和政策创新。

(三)培育新经济新动能的有效抓手

我国分享经济在释放资源潜在价值、拓展灵活就业空间、推动产业转型升级、增强经济发展活力等方面正发挥着越来越重要的作用。如：共享单车的快速兴起，在较好地解决了广大民众“最后一公里”出行痛点的同时，还通过网络信息技术为传统自行车制造业赋能，提升产品信息技术含量和附加值，实现了自行车供给和需求双方的在线连接与实时互动，推动传统自行车厂商向服务化、高端化、智能化转型。

二、突出重点，着力破解分享经济发展难题

我国分享经济在蓬勃发展的同时，还面临制度不适应、保障不健全等诸多问题和挑战。《意见》针对分享经济发展面临的突出问题，从宏观层面进行顶层设计，强调提供原则性、框架性、导向性的政策指导，将极大增强各类市场主体参与分享经济的信心。

(一)明确各方责任，规范分享经济主体行为

分享经济业态丰富、市场主体众多，科学合理界定不同主体的权利、责任和义务，是分享经济健康持续发展的关键。《意见》提出，应明确平台企业、资源提供者和消费者等各类市场主体的履责范围和追责标准。平台企业是海量供需双方对接的载体，《意见》要求平台企业应严格落实对资源提供者和消费者的主体资格审查。为避免让平台企业承担过多的责任，《意见》提出研究建立平台企业履职尽责与依法获得责任豁免的联动协调机制。除此之外，还对资源提供者与消费者提出了相应的要求。资源提供者应履行好工商执照、经营许可证等资质的公示义务，在消费者权益遭到损害时，应积极帮助其维权。消费者应在遵守法律法规与相应规则的前提下规范使用分享资源。

(二)完善信用体系，强化分享经济交易保障

分享经济是一种陌生人之间的线上交易，有效的信用约束是分享经济发展的重要支撑。我国的个人信用体系建设仍然处于起步阶段，分享经济发展的信用环境尚不完善。为进一步夯实分享经济发展的信用基础，释放分享经济的发展潜力，《意见》提出从两个方面推动信用体系的完善，一方面，要利用企业数据补充完善征信体系，加强守信联合激励与失信联合惩戒;另一方面，平台企业要健全资源提供者和消费者的信用记录，提高自身信用管理能力。

(三)创新劳动保障，释放分享经济就业潜力

分享经济就业门槛低、劳动时间灵活，吸引了大量灵活就业群体。对于部分灵活就业群体，尤其是将分享经济平台作为主要收入渠道的大批体力劳动者，其与平台企业之间既不是典型的劳动关系也不是简单的劳务关系。为了将这种不同于传统劳动关系和劳务关系的新型劳工关系纳入社会保障体系，《意见》提出要完善分享经济灵活就业人员的社保参保缴费措施，通过宣传引导提高劳动者自我保护意识，同时要贯彻落实国家对于自主就业创业人员的扶持政策。

(四)落实保障机制，切实保护消费者权益

在分享经济新业态发展初期，企业主要精力往往集中在发展和扩张，难以有效对海量资源和服务进行监管，很可能在投诉解决、资质审查、个人信息保护、版权保护等方面存在不足，进而发生消费者权益损害事件。《意见》明确强调平台企业应切实保护消费者权益，一方面，平台企业应畅通消费者维权渠道，完善投诉和纠纷解决机制;另一方面，平台企业应主动作为，严格审查资源提供者资质，打击各类损害消费者权益的行为，积极配合政府部门的监督和执法。

(五)优化公共服务，提升效率扩大需求

分享经济的发展壮大离不开政府等公共部门的大力支持和积极参与。分享经济企业在发展中对政府数据开放等公共服务有很强的依赖性，但现阶段政府数据开放的范围和程度均有限，公共服务供给不足。《意见》提出要大力推动政府数据开放共享，增加公共服务供给，提升服务效率，降低服务成本。为了有效扩大分享经济的市场需求，《意见》提出，政府应将一些分享经济业态的成熟产品与服务纳入政府采购目录，加大购买力度。同时，在资源分享主体从私人不断向公共部门拓展的大趋势下，《意见》鼓励高校、科研机构积极分享人才智力、仪器设备、实验平台等创新资源。

三、改革创新，推动完善分享经济治理体系

分享经济具有跨界、共享、去中心化等属性和特征，对现有的监管理念和监管方式带来新挑战，《意见》从创新、监管、治理、市场等方面提出了推进放管服、完善治理体系的要求。

(一)包容创新的社会氛围

作为新生事物，分享经济突破旧有模式和制度。李克强总理指出“一个新事物诞生的时候，我们确实不能上来就管死了，而要先‘看一看’。这既是给它一个成长的机会，也是为了暴露监管漏洞，让随后出台的监管政策更加公平有效。”《意见》明确“鼓励创新、包容审慎”原则，不能因为存在问题就否定分享经济，应主动探索解决问题的方法，降低分享经济发展的政策风险，营造包容创新的社会氛围。

(二)分类管理的监管要求

分享经济向各行业领域广泛渗透，大量新业态不断涌现,且呈现自营、第三方等多种运营模式并存的格局。《意见》充分考虑到不同行业领域、不同运营模式下分享经济的业态属性区别，提出分类管理思路，一是区分新旧业态，避免使用旧办法管制新业态，破除行业壁垒和地域限制;二是合理界定不同运营模式下平台企业在准入、监管、劳动保障等方面的责任，要避免对第三方平台设置过高的准入门槛或让其承担过多的责任。

(三)社会共治的管理模式

分享经济个体资源提供者众多，交易频繁，创新活跃，行业治理复杂性大大增加。例如，网约车行业涉及海量个体司机与乘客，民宿短租行业涉及海量个体房东与房客，互联网医疗行业涉及海量医生与病患，这些业态的交易量庞大，且主体遍布不同的城市，单一依靠政府的传统管理方式难以适应新业态发展，必须充分调动各类主体的力量。《意见》适应分享经济特点，提出积极探索建立政府、平台企业及各类主体共同参与的社会共治的管理模式。

(四)公平竞争的市场环境

我国分享经济市场竞争激烈，补贴、并购等竞争行为多样，对传统市场秩序形成较大冲击。为营造新旧业态、各类主体公平竞争的市场环境，《意见》提出，一方面要鼓励竞争，引导各主体在公平有序的环境下开展市场竞争，充分发挥市场经济“优胜劣汰”的作用;另一方面要加强对市场行为的监管，严厉打击滥用市场支配地位、恶意补贴、哄抬价格等行为，保障企业的公平竞争权与消费者合法权益。